CRITERIO INTERPRETATIVO DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE GESTIÓN MIGRATORIA RELATIVO A LA VIGENCIA DE LA HABILITACIÓN PROVISIONAL PREVISTA EN LAS DISPOSICIONES
ADICIONALES VIGÉSIMA Y VIGESIMOPRIMERA DEL REGLAMENTO DE LA LEY ORGÁNICA 4/2000, DE 11 DE ENERO.
La disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, establece, con carácter general, un plazo máximo de tres meses para resolver y notificar las solicitudes de autorización formuladas al amparo de dicha ley. Asimismo, dispone que, transcurrido dicho plazo sin haberse dictado y notificado resolución expresa, la solicitud podrá entenderse desestimada por silencio administrativo.
Por otra parte, las disposiciones adicionales vigésima y vigesimoprimera del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, disponen, expresamente, que desde la comunicación de inicio de la tramitación del procedimiento y hasta su resolución, la persona solicitante quedará habilitada provisionalmente para residir y trabajar en España. Asimismo, el propio precepto establece de manera expresa que la pérdida de dicha habilitación se producirá como consecuencia de la denegación de la solicitud, vinculando la extinción de la habilitación a la existencia de una resolución administrativa denegatoria.
No obstante, dicha consecuencia jurídica no determina por sí misma la extinción de la habilitación provisional para residir y trabajar reconocida a la persona interesada desde la comunicación de inicio del procedimiento.
En este sentido, el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece, en su apartado segundo, que “la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.”
Por lo tanto, y desde esta perspectiva, el silencio administrativo negativo opera exclusivamente como una ficción legal establecida en beneficio de la persona interesada para permitirle acceder a las vías de recurso procedentes frente a la falta de resolución administrativa, pero no equivale a una resolución denegatoria expresa ni produce por sí mismo todos los efectos materiales que la normativa anuda a la denegación de la solicitud. Por esta razón, la jurisprudencia ha venido señalando reiteradamente que el silencio negativo constituye una mera ficción procesal derivada del incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver y que no exime a esta de dictar resolución expresa.
Debe recordarse, además, que el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, mantiene en todo caso la obligación de la Administración de resolver expresamente los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación, obligación que subsiste aun cuando se haya producido el silencio administrativo.
Por ello, la expiración del plazo máximo para resolver y notificar no determina por sí sola la pérdida de la habilitación provisional reconocida a la persona interesada. El silencio administrativo negativo tiene únicamente los efectos previstos en el artículo 24 de la Ley 39/2015, esto es, permitir la interposición de los recursos procedentes frente a la falta de resolución expresa, sin que pueda producir consecuencias más gravosas que las expresamente previstas por el ordenamiento jurídico para la denegación de la solicitud.
En consecuencia, una interpretación sistemática y finalista de la regulación conduce a entender que la habilitación provisional permanece vigente hasta la notificación de la resolución expresa que ponga fin al procedimiento, ya sea estimatoria o denegatoria. Interpretar lo contrario supondría identificar el silencio negativo con una denegación expresa, pese a que la propia norma reserva la pérdida automática de la habilitación para el supuesto de denegación de la solicitud, así como hacer recaer sobre la persona interesada tales consecuencias perjudiciales.
Tal interpretación resultaría igualmente contraria a los principios de seguridad jurídica, buena administración y confianza legítima, puesto que la persona solicitante ha recibido una comunicación administrativa expresa que le reconoce una habilitación provisional para trabajar hasta que se resuelva el procedimiento. La extinción automática de dicha habilitación por la mera producción del silencio administrativo privaría de eficacia a esa previsión normativa y trasladaría al interesado los efectos negativos de una demora administrativa que le es completamente ajena.
Por todo ello, la desestimación presunta producida por silencio administrativo no extingue la habilitación provisional para residir y trabajar reconocida con la comunicación de inicio del procedimiento, la cual permanecerá vigente hasta la notificación de la resolución expresa correspondiente. Únicamente la resolución denegatoria expresa producirá la pérdida automática de dicha habilitación, en los términos previstos en las disposiciones adicionales vigésima y vigesimoprimera del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero.
En este sentido, y de conformidad con el criterio anteriormente señalado, procede analizar las distintas situaciones que pueden concurrir en relación con los efectos del silencio administrativo, distinguiendo entre los siguientes supuestos:
- Personas que hayan recibido la comunicación de inicio del procedimiento y, por tanto, estén provisionalmente habilitadas para residir y trabajar:
La desestimación de su solicitud por silencio administrativo tiene como único efecto permitir a la persona interesada la interposición del correspondiente recurso de alzada. En consecuencia, dicha desestimación no supone, en ningún caso, la pérdida de la habilitación provisional para residir y trabajar, por lo que la persona interesada podrá continuar desempeñando su actividad laboral con normalidad en tanto no recaiga resolución expresa denegatoria.
- Personas que aún no hayan recibido la comunicación de inicio de procedimiento:
La desestimación de su solicitud por silencio administrativo tiene como único efecto permitir a la persona interesada la interposición del correspondiente recurso de alzada. No obstante, dado que la Administración mantiene la obligación de dictar resolución expresa, la persona interesada recibirá con posterioridad tanto la comunicación de inicio del procedimiento como la resolución que ponga fin al mismo, ya sea estimatoria o denegatoria.
En Madrid, a fecha de la firma electrónica
EL DIRECTOR GENERAL DE GESTIÓN MIGRATORIA
SANTIAGO ANTONIO YERGA COBOS